Противодействие коррупции в грузии. Как Грузия боролась с коррупцией, но не до конца ее победила

Пётр Старобинец

Грузинские реформы для общества были электрошоком, а вот политкорректностью никто не озадачивался. И что из всего этого вышло?

Тбилиси встречает теплом, солнцем и новым зданием аэропорта. Старое, в стиле сталинского ампира с традиционным шпилем, тут же, неподалеку. Но с его реконструкцией решили не связываться, и вместо этого выстроили рядом новый современный аэровокзал. Это, как выяснилось позже, очень по-грузински. Переделками и перепланировками тут не заморачивались. Основной подход – «до основанья, а затем...» – прямо как в знаменитом когда-то гимне.

Твои впечатления о Грузии будут зависеть от того, кто будет тебе рассказывать о нашей стране, – предупредил меня профессор Государственного университета Илии Олег Панфилов. – Если уволенный из МВД полковник – будет одна страна. Если сторонник реформ – совсем другая.

Справедливость этого утверждения я быстро прочувствовал на себе. В Грузии реформы прошли во многих сферах – в госуправлении, образовании, здравоохранении, МВД, армии, целый комплекс экономических реформ. И отношение к этим реформам и к самим реформаторам разное. Даже в экспертном сообществе, не говоря уже о рядовых жителях страны. Судить кто прав не мне – мое дело рассказать о фактах и наблюдениях. Ну а делать выводы вы будете сами, ладно?

Основная статья доходов Грузии - автомобили. Хотя здесь их не производят

Первое впечатление о любой столице – автомобили. Автопарк на стоянке перед аэропортом разнообразен и в большинстве своем современен. Кстати, старых советских автомобилей и нынешних российских (рука не поднимается написать слово «современных») за четыре дня на улицах Тбилиси я насчитал всего три – одну «Волгу» и двое «Жигулей». Все остальное – вполне себе европейские авто. Немало праворульных машин – то ли из Японии, то ли, что скорее, из Великобритании.

А вот столько «Мерседесов» всех марок и модификаций я не видел, пожалуй, нигде. «Мерседес» – мечта любого настоящего грузинского автомобилиста, это вам здесь подтвердит любой. Машина может быть не новой, но трехлучевая звезда над радиатором автоматически поднимает ваш статус на порядок. Нет, BMW и Audi тоже хорошие машины, но «Мерседес»... Хотя и новых «Мерседесов» в грузинской столице очень даже немало.

Причина наличия неплохого автопарка на поверхности: растаможка автомобиля 2005 года выпуска с бензиновым двигателем объемом 2.0 обойдется всего-то в 800 долларов с оформлением всего пакета документов, включая номера.

Как думаешь, какая основная статья доходов Грузии? - спросил у меня Олег Панфилов , профессор Государственного университета Илии. Я начал лепетать что-то про вино и «Боржоми», но был осмеян. Основная статья – автомобили. При этом Грузия их не производит.

Олег Панфилов

У нас самый большой авторынок на постсоветском пространстве, - поясняет Олег Панфилов. – Сюда машины приходят морем из всех стран Европы и не только. Процесс таможенного оформления занимает пятнадцать минут. Создана система одного окна, и уже через четверть часа ты получаешь номер и все необходимые документы.

Кстати, если вы хотите купить особый номер - с определенной комбинацией цифр, со своим именем - пожалуйста. Набираете в платежном терминале требуемую комбинацию, и, если номер свободен, сразу видите сумму оплаты. Заплатил – получил. Чиновники не заведуют номерами. Как, впрочем, не заведуют они в этой стране уже многим.

Ну а закупаются на грузинском авторынке все многочисленные соседи – и армяне, и азербайджанцы, и казахи. Мне же оставалось лишь в очередной раз тяжело вздохнуть. С нашими пошлинами мы, лет через десять, когда развалится и сгниет все, завезенное в страну до 2010 года, будем ездить, как на Кубе, подставляя вместо сидения ящик из-под бананов.

Таксистов в Тбилиси тьма. В аэропорту они наперебой предлагают свои услуги. Таксовка для многих – способ заработать на жизнь. Безработица – одна из основных грузинских проблем. Но власти дают возможность заниматься извозом всем желающим: чтобы стать таксистом в Грузии, не нужны ни лицензии, ни любые другие бумажки. Купи себе плафон с шашечками на крышу – стоит он 2 лари, это без пары центов евро – и валяй на улицы города. Дальше все в твоих руках, хотя конкуренция, конечно, велика. Тарифов нет, повезут, «за сколько договоришься».

Дешевле вызывать машину по телефону, заранее узнав у оператора стоимость поездки. Разница в цене между машиной по вызову и пойманной на улице может быть весьма ощутимой: от 6 до 30 лари за поездку на одно и то же расстояние. Сразу поясню, чтобы впоследствии не возникало вопросов, и вы могли высчитывать цены самостоятельно: курс лари – 1,6 к доллару и 2,2 к евро. С копейками на конце, которые тут называются тетри. Хотя копейки эти вполне себе ходовые – 50 тетри стоит одна поездка в маршрутке или в метро.

Техосмотр в Грузии отменили в свете борьбы с коррупцией

А теперь лучше присядьте, если читаете стоя. В Грузии нет понятия «обязательный гостехосмотр автотранспорта». Вообще нет. Его отменили в свете борьбы с коррупцией. Вот так, ни больше, ни меньше. Наверное, можно было изобретать другие методы борьбы – ставить камеры слежения на станциях, заводить системы контроля, но тут к решению проблемы подошли кардинально. Видимо, поняли, что все равно водители найдут возможность сунуть условному дяде Резо на станции десятку лари, и тот закроет глаза на недостатки.

А вот к катастрофе отмена гостехосмотра не привела. Наоборот, по статистике число погибших в ДТП в расчете на 1000 автомобилей снизилось с 1,79 в 2003 году (до отмены техосмотра) до 1,05 в 2010 году. Разваливающихся на ходу машин я тоже на улицах не видел. Хотя с такой ценой на растаможку чего им разваливаться...

Движение в городе имеет свою специфику – понятия пешеходный переход здесь, кажется, нет в помине. Вообще, пешеход в Тбилиси – это жалкая и ничтожная личность. Преодолевать проезжую часть в шесть полос приходится резвой трусцой после глубокого вдоха. Но к этому быстро привыкаешь и уже на второй-третий день походы поперек тбилисских улиц не вызывают особых трудностей. Полиция на бегунов смотрит равнодушно: ну а что, «здэсь все так ходят...».

Из полиции выгнали всех

А вот скорость превышать не принято – штраф ощутимый, 150 лари. И откупиться от полицейского вам не удастся. Никак и никогда. Попробуете – вам наденут наручники, так что лучше даже и не пытайтесь. Это – результат местной реформы МВД.

Проводилась она довольно просто. Из полиции взяли и уволили всех, кто там служил. Единомоментно. Раз и навсегда. Правда, при ближайшем изучении предмета выясняется, что уволили не всех, небольшую часть технических специалистов, криминалистов, все же оставили. Процентов пять от личного состава. Остальных безжалостно выставили на улицу. И набрали новых.

Реформа МВД тоже была напрямую увязана с борьбой с коррупцией.

В Грузии вам любой расскажет, что десяток лет назад коррупция в МВД была на всех уровнях: дорожные полицейские останавливали машины и в прямом смысле клянчили по пару лари, – рассказывает руководитель Института стратегии управления, экс-глава аппарата Государственной канцелярии Кабинета Министров Грузии Петре Мамрадзе . – Если у водителя были лишь крупные купюры – брали свои два лари и давали сдачу. За взятку можно было закрыть уголовное дело, «замять» ДТП, выкупить задержанного, на что порой скидывались всей родней...

Петре Мамрадзе

В общем, выгнали из полиции всех. Набрали новых, молодых, провели для них курс обучения. Дали полицейским новую форму, подняли зарплаты, обеспечили новейшими техническими средствами.

Скажем, у грузинских полицейских нет понятия «лимит топлива». Принцип работы – по схеме, принятой в США. Это когда экипаж полицейской машины контролирует определенный район, отвечая на все вызовы – от ДТП до тяжких преступлений. Машина в районе дежурит, понятное дело, не одна.

Вообще, полиции в Тбилиси много. Сразу напрашиваются сравнения с нашей милицией. Но наши часто почему-то смотрят так, словно ты уже что-то «скоммуниздил» или готовишь диверсию. Такого взгляда я у грузинских полицейских не видел. Эти похожи на средневековых рыцарей – столько в глазах гордости и преданности делу. Ну а что – полицейская служба здесь в большом почете. По уровню доверия населения полиция на третьем месте после церкви и армии.

Но если вы думаете, что все вновь набранные сотрудники не стремились брать взятки, то это не так. Кое-кто пытался, конечно. Но для проверки чистоты рядов к ним подсылали специальных агентов, одетых по гражданке. Агенты предлагали деньги. А дальше все просто. Взял взятку? Получи десять лет тюрьмы. Десять лет. За 50 лари взятки. Сурово? Сурово. А права человека, спросите вы? Зато за несколько волн посадок полиция очистилась от взяток. Полностью. Так-то.

Хотя у любой медали, как говорится, есть две стороны. Вот в такси вез меня бывший начальник отдела полиции одного из районов Тбилиси. Говорит, уволили его за то, что учился он не в США, как сейчас модно в Грузии, а в Харьковском институте МВД. Понятное дело: в его годы и выбора-то не было. Что ж, может, и так. Электрошок, одним словом.

Чем Саакашвили похож на Муссолини

Не менее жестко разобрались тут с ворами в законе. Схема такова: по воровским понятиям вор не может сказать, что он – честный человек, потому что его свои же «раскоронуют». Этим и воспользовались. Причем показательно, на телекамеру:

– Ты вор?

– Тогда получи срок.

Несколько десятков воров посадили всерьез и надолго. Остальные разбежались подальше от суровой родины.

Ужесточением наказания тут боролись со многими преступлениями – сажали, к примеру, в тюрьму не только наркоторговцев, но и наркоманов. В результате почти полностью победили наркоманию – самую страшную грузинскую беду, доставшуюся в наследие от позднего СССР и гражданской войны первых лет независимости.

Почти полностью извели уличную преступность – гулять по Тбилиси стало безопасно в любое время суток. Кстати, в Грузии действует американская «накопительная» система: сроки наказания суммируются, так что в итоге даже по пустяковым статьям может выйти очень немало...

За победу над преступностью президента Михаила Саакашавили здесь порой сравнивают с Муссолини – в свое время дуче практически теми же методами угомонил мафию в Италии. Впрочем, имена этих персонажей звучат в Грузии вместе и не только поэтому...

Материал подготовлен в рамках инициативы «Европейский диалог о модернизации с Беларусью» при поддержке фонда DANIDA

Во времена СССР Грузия считалась одной из самых коррумпированных республик, поэтому тогда часто полушутя-полусерьезно говорили о том, что в Грузии нет Советской власти. Но и в постсоветский период - до 2003 года - Грузия по всем показателям занимала одно из первых мест в мире по уровню взяточничества и бюрократизма в органах власти. Особенно сильно взяточничество распространилось в дорожной полиции, системе высшего образования, в сфере таможни, энергетики и судопроизводства.

В 90-е годы и в период до "революции роз" (ноябрь 2003 года) в период правления Эдуарда Шеварднадзе были кампании против коррупции, но они носили эпизодический и порой показной характер. Расцвет коррупции и тяжелые экономические условия в период экономических трудностей 90-х годов стали факторами, приведшими к массовому отъезду из республики сотен тысяч жителей в РФ, Украину, Грецию, Израиль, Германию, США и другие страны.

После "революции роз" и президентских выборов января 2004 года новые власти во главе с президентом Михаилом Саакашвили объявили политику "нулевой толерантности" к коррупции и преступности. За год-два были проведены реформы - сокращено число министерств и госслужащих, обновлены и "омоложены" профессиональные кадры. Вместе с тем, в 10-15 раз были повышены зарплаты госслужащим. Этот процесс, осуществленный методом "шоковой терапии", вызвал недовольство той части госслужащих, которые попали под сокращение, но это не привело к каким-либо масштабным акциям протеста. Более того, у немалой части населения подобные меры властей вызвали одобрение.

В рамках борьбы с коррупцией в 2004-2005 годы был принят ряд законодательных актов, которые упрощали процедуру задержания чиновников, подозреваемых в коррупционных действиях, и предусматривали конфискацию их собственности, если они не могли доказать законность ее приобретения. Были произведены аресты ряда бывших и действующих высокопоставленных госчиновников. После заключения процессуальной сделки многие из них были освобождены из-под стражи, выплатив определенные средства в бюджет. Часть арестованных была осуждена. Правда, часть оппозиции заявляла о том, что эти действия носили выборочный характер.

Реформы проводились в течение последних 5-7 лет, в частности, в системе МВД, службах государственного и гражданского реестра, и особенно в системе образования. Реформа одной из самых коррумпированных систем в Грузии - дорожной милиции - была осуществлена мгновенно и радикально - летом 2004 года в один день из рядов тогдашней дорожной полиции (бывшее ГАИ) было уволено более 15 тысяч работников и создана совершенно новая структура - патрульная полиция. Отбор сотрудников в эту структуру проводился очень тщательно. Полиция получила самую современную технику, ее сотрудники были обеспечены хорошей по местным меркам зарплатой - в 5-6 раз больше, чем прежде. В МВД была создана генеральная инспекция, занимающаяся внутренним служебным расследованием фактов взяточничества.

Была развернута борьба с организованной преступностью за искоренение института "воров в законе": в советское время и до 2003 года почти половина от общего количества "воров в законе" в бывшем СССР составляли уроженцы Грузии. Десятки криминальных авторитетов были арестованы, часть "воров в законе" перебралась в страны СНГ или в Западную Европу. Были приняты законы, в соответствии с которыми "воров в законе" можно привлекать к ответственности не только за конкретные преступления, но и за то, что они публично признают себя "ворами в законе". Эти меры оказали положительное влияние на молодежь, способствуя искоренению у части молодежи моды на т.н. "воровские понятия" и тяги к "воровской жизни".

Реформы позволили создать профессиональную полицию, ориентированную на оказание услуг гражданам, что существенно повысило доверие населения к стражам порядка. Опросы и исследования, проведенные в Грузии некоторыми международными организациями, показали, что полиции доверяет 87% населения страны, и что Грузия является одной из самых безопасных стран в Европе. Согласно этим исследованиям, по уровню доверия населения к полиции Грузия заняла первое место среди стран Восточной Европы, а среди всех европейских стран - третье. Оказалось также, что 87% населения Грузии довольны работой правоохранительных органов и выражают им доверие, 96,4% жителей чувствуют себя защищенными от преступлений, а 60% готовы сотрудничать с правоохранительными органами, если окажутся свидетелями преступления.

Важным шагом в борьбе с коррупцией стало введение практически во всех структурах принципа "одного окна", что уменьшило до минимума бюрократические барьеры и проволочки. Этот принцип действует, в частности, в Агентстве обслуживания МВД Грузии, которое выполняет множество различных функций, таких как прием жалоб от населения, выдача водительских удостоверений и различных справок, а также постановка на учет автомобилей. Получить права, переоформить автомобиль теперь можно за считанные минуты. В 2008 году начала действовать программа электронного документооборота, что дало возможность гражданам страны в максимально сжатые сроки получать все необходимые документы - от свидетельства о рождении и удостоверения личности до сертификата о регистрации предприятия.

Реформы были проведены и в таможенном ведомстве, где до 2004 года был очень высок уровень коррупции. В 2004-2005 гг. в этой системе были произведены многочисленные кадровые перестановки, аресты сотрудников, причастных к правонарушениям, что широко освещалось в СМИ. Были случаи, когда в ряде пунктов таможенного контроля были уволены практически все сотрудники, значительную часть их арестовали и предали суду.

Подверглась реформе также система образования - взяточничество там было искоренено. Вместе с тем, положение дел в образовании устраивает далеко не всех. Значительная часть общественности, признавая успехи в борьбе с коррупцией, вместе с тем, считает, что цены на обучение в вузах непомерно высоки и недоступны для значительной части семей. Приходится либо брать кредиты и влезать в долги, либо бросать учебу.

То же самое касается и отношения общественности к реформам в энергетике и газоснабжении: признаются эффективные действия властей в борьбе с коррупцией и одновременно звучит критика в их адрес в связи с очень высокими расценками на электроэнергию и газ для населения. По мнению многих в Грузии, успехи в борьбе с коррупцией отнюдь не следует считать свидетельством того, что жизнь большинства населения улучшилась.

29 февраля представители оппозиционных фракций парламента обвинили президента Михаила Саакашвили и членов его политической команды в коррупции. Депутат-оппозиционер Георгий Цагареишвили с трибуны парламента передал Саакашвили фотографии роскошных домов, которые, по его словам, "принадлежат разбогатевшим министрам нынешнего правительства". Цагареишвили заявил, что в 2001 году, будучи министром юстиции, Саакашвили на заседании правительства передал тогдашнему президенту Эдуарду Шеварднадзе фотографии фешенебельных домов министров правительства. "А теперь я показываю вам дома разбогатевших членов вашей команды", - сказал Цагареишвили и передал президенту фотографии, на которых по его словам, запечатлены дома нескольких нынешних высокопоставленных лиц.

Оппозиционный депутат Джонди Багатурия на сессии представил декларацию об имуществе и доходах Михаила Саакашвили, заполненную им в феврале 2004 года - через месяц после первого избрания на пост президента. Багатурия сказал, что "тогда у Саакашвили была очень скромная собственность". "Сейчас Саакашвили и члены его семьи являются очень богатыми людьми, которые контролируют нефтяной бизнес, золотодобычу, владеют рядом СМИ, несколькими бальнеологическими курортами и вузами, все это происходит на фоне роста нищеты в стране", - утверждал Багатурия.

В ответ на это прямо в ходе сессии Саакашвили заявил, что "эти обвинения носят лживый характер и являются попыткой любой ценой дискредитировать нынешние власти". Он сказал, что "никто из министров нынешнего правительства не построил для себя дома, как это делали члены правительства Шеварднадзе".

"Члены нынешнего правительства Грузии богаты тем, что под их руководством и в результате их работы строятся новые объекты для страны, благоустраиваются города и курорты Грузии", - отметил он. Несмотря на это, представители оппозиции продолжают утверждать, что в стране имеют место многочисленные факты элитной коррупции и обогащения высокопоставленных должностных лиц. Оппозиция считает, что реформы антикоррупционного характера реально не привели к улучшению жизни населения.

Политические баталии на эту тему будут особенно острыми во время предвыборной кампании (выборы в парламент Грузии намечены на октябрь). Оппозиция обещает в случае смены власти исправить положение. Однако правящая партия "Единое национальное движение" также тщательно готовится к выборам, заявляя о своей уверенности в победе.

Грузия расположена в центральной и западной части Закавказья, её территория составляет 57200 кмІ, а население немного превышает 3729 тыс. человек. Грузия относится к числу постсоветских государств, особенно тяжело перенесших распад СССР. Плачевное состояние инфраструктуры, полный развал вертикали власти, разгул бандитизма дополнялись обострившейся до предела внешне- и внутриполитической ситуацией (отделение Южной Осетии, война в Абхазии, внутреннее противостояние режимов Гамсахурдиа и его оппонентов). Высокий уровень деловой и бытовой коррупции был вызван традиционной слабостью государственных институтов и, отчасти, монокультурной ориентацией экономики страны (вино, цитрусовые, чай). Налицо была потребность в реформировании.

Примечательно, что Грузия стала одной из немногих стран, которой удалось провести такие масштабные и глубокие реформы в разных областях за столь краткий срок.

Антикоррупционные усилия Грузии были сосредоточены по двум основным направлениям - отказ от государственного регулирования многих экономических сфер и радикальное обновление государственного аппарата. Эпоха антикоррупционного реформирования началась в Грузии с приходом к власти Михаила Саакашвили в результате президентских выборов 4 января 2004 года. Наилучшей политикой, по мнению Саакашвили, являлась экономическая свобода, поэтому страна взяла курс на либерализацию экономики. Идеологом реформ стал Каха Бендукидзе, успешный российский бизнесмен.

Сразу же необходимо отметить основное направление совершенствования непосредственно антикоррупционного законодательства, а именно, введение уголовной ответственности за коррупцию - в соответствии с законодательством Грузии дача взятки карается лишением свободы до 7 лет.

Любопытным решением стал принятый 24 июня 2004 года уникальный в мировой юридической практике закон «Об организованной преступности и рэкете», в соответствии с которым «вор в законе» может быть осужден не за совершение конкретного преступления, а просто за факт принадлежности к криминальной группировке. Осужден он может быть на срок от 3 до 8 лет с конфискацией имущества и доходов нажитых преступным путём, причем принадлежащих не только ему, но и членам его семьи, если не удается доказать законность приобретения этого имущества.

Однако куда более интересными представляются инициативы, направленные на снижение уровня коррупции косвенно. Особняком среди подобных реформ стоит дебюрократизация. Новая власть склонялась к подходу NPM, а именно, считала, что государству нужно избавиться от избыточных функций, с которыми оно не справляется, разумеется, если только эти функции не обязательно должны быть государственными. Утвержденный 11 февраля 2004 годы проект реформирования исполнительной власти имел своим приоритетным направлением максимальное дерегулирование, иначе говоря, введение принципа «наименьшего государства». Данный принцип подразумевал среди прочего и радикальное сокращение госаппарата.

Стоит отметить, что наличие большого числа регулирующих органов и инспекций приводило к дублированию многих функций, а порой даже к незнанию самими должностными лицами своих полномочий. В связи с этим было принято решение снизить количество министерств и инспекций путем их объединения или же полного упразднения.

Так, Министерство градостроительства объединили с Министерством транспорта и коммуникаций, в результате чего появилось Министерство инфраструктуры. Последнее, в свою очередь, объединили с министерством экономики, а новое министерство назвали Министерством экономического развития.

В конечном счете, число министерств сократилось с 18 до 13. 18 госдепартаментов были преобразованы в подведомственные министерствам учреждения, причем общее количество подведомственных агентств и учреждений снизилось с 52 до 34, а численность сотрудников министерств и ведомств упало в 2 раза.

В результате оптимизации численности чиновников в 2004-2005 годах стало возможным повышение зарплаты госслужащих в 15 раз. Рост зарплат сделал госсектор более конкурентоспособным, что позволило привлечь в него квалифицированные кадры. Надо сказать, что до проведения реформ заработная плата министра составляла 63 доллара, а рядового чиновника - всего 17 долларов, в то время как прожиточный минимум в 2004 году равнялся 44 долларам. В этом свете неудивительно, что государственные служащие пытались пополнить свой совокупный доход из нелегальных источников.

Взаимодействие граждан с чиновниками было по возможности минимизировано и упрощено. Так, например, рассмотрим процесс регистрации имущества, изначально бывший рассадником коррупции. Новому собственнику подчас приходилось ждать регистрации месяцами, без которой нельзя полноценно начать бизнес. Прежде регистрацией прав на имущество, а также вопросами приватизации занимался Департамент по землеустройству, находившийся в непосредственном подчинении у президента. Однако в ходе реструктуризации этот департамент был упразднен, а его функции были поделены между Министерством экономики, Министерством окружающей среды и Национальным агентством публичной регистрации (НАПР). Еще летом 2006 года по предложению руководителя НАПР Джабы Эбаноидзе была разработана специальная программа, предусматривающая ведение электронного документооборота в тбилисском публичном реестре имущества. Введение этой системы 8 сентября 2006 года позволило максимально упростить и автоматизировать взаимодействие чиновников с гражданами, поскольку теперь на сайте НАПР можно отследить на какой стадии находится процесс регистрации, каких документов не хватает и т.д. Сами сотрудники агентства также перешли на работу исключительно с электронными документами, что практически устраняет вероятность их потери и, корме того, позволяет отслеживать эффективность каждого регистратора, т.к. можно просмотреть, сколько документов сейчас находится в работе и как долго. Разумеется, такие нововведения были встречены бурным протестом (вплоть до забастовки) со стороны тех, кто извлекал выгоду от непрозрачности процесса выдачи регистрации. В свете этого события 65 наиболее ярых бунтовщиков были освобождены от должности. Чуть позднее на электронный документооборот перевели и гражданский реестр, занимающийся выдачей всех типов персональных документов (паспорта, виды на жительство, свидетельства о рождении, заключении брака и т.д.). Это также способствовало значительному снижению бытовой коррупции, поскольку государственные услуги подобного рода являются самыми востребованными.

Ещё одним колоссальным источником коррупции являлась лицензионно-разрешительная система Грузии. Больше всего лицензий выдавало Министерство защиты окружающей среды и природных ресурсов, т.к. разрешение на пользование ресурсами требовалось даже для ведения небольшого подсобного хозяйства. Разумеется, этими разрешениями (хоть и формально бесплатными) частенько пренебрегали, что позволяло любой надзорной службе штрафовать граждан, ведущих хозяйство без соответствующего разрешения, или, что случалось значительно чаще, брать с них взятки. Что касается лицензирования в сфере ресурсопользования, то лицензии применялись в большинстве случаев как инструмент монополизации отрасли чиновниками, в ней работающими (так, например, функционировала геологическая сфера). В итоге вход нового игрока в отрасль мог быть осуществлен либо по знакомству, либо в зависимости от величины предлагаемого неформального платежа. Для снижения уровня коррупции было предпринято несколько важных шагов. Во-первых, прежде закрытую информацию о местоположении природных ресурсов выложили в свободный доступ на сайте sic.gov.ge, что давало возможность посмотреть, где расположены те или иные ресурсы, каков срок действия лицензии, сколько объектов уже лицензировано и пр. Во-вторых, в целях повышения прозрачности права собственности на природные ресурсы начали продавать посредством аукциона, где формула стартовой цены была законодательно закреплена и учитывала запасы природного ресурса, объем и срок пользования им. Наконец, шесть типов геологических лицензий (на изучение, раскрытие, добычу, переработку и др.), которые существовали лишь для того, чтобы при выдачи каждой была возможность потребовать взятку, были заменены одной.

Значительные подвижки произошли и в сфере предоставления разрешений на строительство. В Грузии эта сфера была насквозь коррумпирована, вследствие чего появилась устойчивая тенденция ухода бизнеса в теневой сектор. Так, в 2004 году, до проведения преобразований, из 484 объектов, строившихся в столице Грузии Тбилиси, разрешения имели меньше половины - всего 207 объектов. Новые законы «О лицензиях и разрешениях», «О градостроительстве» и постановление правительства «О сроках и условиях выдачи строительного разрешения» имели своей целью максимальное упрощение процедуры получения разрешения, отменяя все промежуточные лицензии и разрешения, а также сокращение количества документов, для этого необходимых, и сроков получения. Хотя противники реформы утверждали, что она пойдет в ущерб качеству и безопасности, практика показывает, что уголовная ответственность, которую несет строитель в случае возникновения угрозы жизни и здоровью людей вследствие недобросовестного строительства, является лучшей мотивацией, нежели купленное разрешение.

Реформированию подверглось также законодательство в сфере стандартизации и сертификации. Госстандарт, выполнявший прежде несовместимые функции по нормированию, сертификации и аккредитации, что нередко приводило к конфликту интересов, был разделе на два органа: Национальное агентство по стандартизации, метрологии и техническому регулированию и Единый национальный центр по аккредитации. Список товаров, подлежащих обязательной сертификации был упразднен. Оценка соответствия товаров и услуг проводится лишь в том случае, если для них предусмотрен специальный технический регламент (товары и услуги, связанные со здоровьем и безопасностью людей), а сертификация остальных товаров перешла в разряд добровольной. Наконец, законом «О качестве и безопасности пищевой продукции» были ликвидированы все самостоятельные службы контроля - ветеринарная, санитарная, защиты растений, а вместо них создана единая Национальная службы безопасности пищевой продукции, ветеринарии и защиты растений, кадровый состав которой был полностью обновлен, чтобы отстранить от должности коррумпированных чиновников.

Итак, в результате реформирования лицензионно-разрешительной системы произошло масштабное сокращение числа лицензий с 300 до 86, и разрешений с 600 до 50, при сроках выдачи не более 30 дней - для лицензий, и 20 дней - для разрешений. Обязательное лицензирование осталось только в сферах деятельности, затрагивающих государственную безопасность и здравоохранение.

Несколько плачевнее обстояло дело в Грузии с коррупцией в здравоохранении, где «благодарственные платежи» традиционно являются залогом доступа к услуге удобоваримого качества и в обозримые сроки. Здесь четко вырисовывается проблема автономии при выборе стратегии поведения, когда граждане даже при желании не могут соблюсти закон. Хотя теоретически пациент может получить необходимую услугу в другом месте, поиск нового врача и госпиталя влечет слишком высокие временные и денежные затраты, что делает такого рода взятки практически неизбежными. Правда, в области медицинских услуг также удалось добиться некоторых изменений. Совершенно очевидно было, что «бесплатное» медицинское обслуживание таковым является лишь на бумаге, а привычку к дополнительному материальному стимулированию искоренить будет трудно как у врачей, так и пациентов. Поэтому здравоохранение в Грузии сделали платным (легализовав тем самым квазирыночные отношения, сформировавшиеся в отрасли) с условием предоставления ваучеров на минимально необходимые медицинские услуги льготным и малообеспеченным категориям населения. Будучи деперсонифицировнным финансовым инструментом, ваучер, во-первых, гарантирует целевое использование государственных средств, а во-вторых, существенно сокращает масштабы коррупции.

Примечательным стало обновление состава лиц, замещающих государственные должности. Во власть были привлечены люди, далекие от касты советской номенклатуры, преимущественно молодежь с западным образованием, пришедшая из бизнеса, что позволило оценивать проводимые реформы с позиции, отличной от бюрократической.

Важным сдвигом на пути борьбы с коррупцией стала реформа правоохранительных органов, в частности, МВД. В Грузии правоохранительные структуры традиционно считались одним из наиболее коррумпированных элементов. К примеру, полиция срослась, с одной стороны, с коррумпированными правительственными чиновниками и политиками, а с другой, с профессиональными криминальными группировками, так что подчас действия полиции было непросто отделить от происков криминальных авторитетов.

Кроме того, ранее система МВД была такова, что рядовой полицейский практически не мог избежать коррупции, поскольку требовалось передавать собранные взятки наверх и далее по цепочке. Поэтому в структуру МВД была внедрена внутренняя система контроля - генеральная инспекция, занимающаяся внутренним расследованием фактов взяточничества.

В ходе реструктуризации МВД Грузии в 2004 году объединило в себе Министерство государственной безопасности, Департамент экстренных ситуаций, Департамент охраны нефтепровода и пограничный департамент. В итоге общая численность сотрудников сократилась с 75 до 27 тысяч, а среднемесячная зарплата возросла с 56 долларов в 2003 году до 443 в 2007 году.

Одной из самых коррумпированных структур была дорожная полиция (бывшая ГАИ), которая фактически полностью перешла на «самообеспечение» за счет взяток. Этот нефункциональный, насквозь коррумпированный институт полностью ликвидировали летом 2004 года. Как показал грузинский опыт, при отмене неработающих механизмов надзора, бывших мощным источником коррупции, сама коррупция идет на убыль, а дополнительных угроз жизни и здоровью людей не возникает.

За 2 месяца МВД создало и укомплектовало автомобилями и новой формой патрульную полицию американского типа, в чьи обязанности входило обеспечение правопорядка и безопасности на дорогах, пресечение правонарушений на улице и разрешение бытовых конфликтов. Претенденты на должность отбирались с помощью экзаменов, собеседований и тестирований. Зарплаты сотрудников полиции увеличились в 10 раз (с 20 долларов до 200). Таким образом, системная потребность во взяточничестве исчезла. Помимо этого произошло невероятное ужесточение наказания - при обнаружении фактов коррупции сотрудника полиции могли посадить в тюрьму на 10 лет за взятку в размере 50 долларов. Произошедшие изменения очень быстро сказались на престиже профессии и, разумеется, на доверии со стороны граждан, в связи с чем число обращений в полицию возросло в 10-15 раз.

В настоящее время в Грузии уровень доверия полиции беспрецедентно высок - более 70%. По данным многих опросов, проводимых в 2005-2012 гг. полиция стабильно фигурирует среди институтов пользующихся наибольшим доверием граждан (выше доверие только к церкви и армии). Так, в октябре 2010 Международный республиканский институт зафиксировал уровень доверия полиции в 84% (который, для сравнения, в 2003 году составлял всего лишь 5%). Такой высокий уровень доверия обусловлен многими факторами, в числе которых честь и порядочность личного состава, кардинальное изменение порядка регистрации преступлений (теперь любая информация о факте преступления является основанием для начала предварительного следствия) и снизившимся уровнем преступности. Так, за последние 10 лет произошло трехкратное сокращение числа тяжких преступлений против личности (убийств, изнасилований, грабежей и т.д.).

На сокращение масштабов деловой коррупции повлияла налоговая реформа. Налоговый кодекс, подготовленный Министерством финансов Грузии и утвержденный парламентом в 1997 году, содержал такое количество размытых формулировок, что запросто мог привести в недоумение не только рядового налогоплательщика, но и специалиста. Отдельные процедуры, регулируемые данным кодексом, были усложнены до такой степени, что предприниматели с большей готовностью шли на взятку. Государство не просто играло роль «стационарного бандита», монополизировавшего право на сбор дани в виде налогов, а ещё и вовлекало налогоплательщиков в замкнутый круг неформальных платежей. В итоге издержки легальной экономической деятельности становились запретительно высокими, что побуждало бизнес отказываться от отношений с государственными органами и уходить в тень. Соответственно, однократный выход из пространства закона заведомо блокировал доступ, скажем, к государственной судебной системе для многих хозяйствующих субъектов, и они были вынуждены обращаться к рэкетирам.

Сокращение числа налогов с 22 до 7 с одновременным снижением ставок благотворно повлияли на их собираемость, что демонстрирует классический случай кривой Лаффера: при снижении экономически необоснованных налогов поступления в бюджет растут за счет выхода бизнеса из тени.

25 января 2005 года вступил в силу закон об «Амнистии и легализации финансовых обязательств и имущества». Учитывая объемы задолженности и факт обновления кадрового состава налоговой полиции, которая, будучи некоррумпированной, всюду отмечала нарушения и уже начала представлять реальную угрозу экономике, сложно усомниться в целесообразности данного решения. Легализация же - фактически финансовая амнистия, незадекларированный капитал становился легальным после уплаты налога с него. Это наравне с уменьшением количества взимаемых налогов позволило многим экономическим субъектам вернуться из пространства теневой экономики к отношениям с государством. Так, в 2007 году по сравнению с 2004 количество зарегистрированных налогоплательщиков увеличилось на рекордных 86%.

Итогами проведенных реформ стало преодоление коррупции практически во всех отраслях, о чем свидетельствуют позиции, занимаемые Грузией в различных международных рейтингах.

Если в 2004 году Грузия занимала 133 место из 145 в рейтинге восприятия коррупции Transparency International, уже к 2009 году она поднялась до 66-ой позиции из 180, а к 2014 году добралась до 50 позиции из 174, демонстрируя рекордные темпы освобождения от коррупции (первое место в рейтинге Transparency International по скорости избавления от коррупции за 2003-2009 годы). По данным Глобального коррупционного барометра, также рассчитываемого Transparency International, среди 86 стран Грузия занимает второе место по доли респондентов, утверждающих, что усилия правительства по борьбе с коррупцией эффективны (77%), и на первом месте по доли респондентов, считающих, что за последние 3 года масштабы коррупции снизились.

По данным национального опроса Кавказского исследовательского центра, число жителей Грузии, сталкивающихся со взяточничеством, последовательно сокращалось с 7% в 2004 году до 2% в 2007 году. А уже в 2010 году только 1% респондентов признались, что давали взятку в течение последнего года, что является очень хорошим показателем.

Грузия занимает четвертое место в мире по легкости налогового бремени по оценкам Forbes в 2009 году и пятнадцатое место в списке стран с наилучшими условиями для ведения бизнеса, составленным Doing Business в 2015 году.

Тем не менее, рецепт Грузии по противодействию коррупции далек от идеала. Как неоднократно отмечали эксперты Transparency International, «радикальность борьбы с коррумпированными чиновниками подчас выходила за рамки закона». К тому же, по мнению экспертов, меры принятые для искоренения низовой коррупции привели к её «монополизации коррупции» руководством страны, переведя её из ранга бытовой в элитарную. В адрес М. Саакашивили были выдвинуты многочисленные обвинения в том, что «он окружал себя ангажированными министрами, убирал с постов людей, которые выражали альтернативное видение реформ, сконцентрировал власть в руках узких групп, установил в стране авторитарный режим». Не говоря уже о многочисленных коррупционных скандалах с участием видных политических деятелей и высших должностных лиц страны, в том числе самого президента, премьера-министра Вано Мерабишвили, министра юстиции Зураб Адеишвили, министра экономического развития Ираклий Окруашвили и многих других. Кроме того, некоторые формы коррупции так и не были искоренены - так, в государственном управлении, непотизм продолжает играть решающую роль в вопросе получения желаемой должности, несмотря на проведенную кадровую реформу. Нынешнее же правительство, сформированное в 2013 году, расценивает непотизм как особенность грузинского характера, традицию.

В таблице ниже представлены данные об оценках Грузии с 2004 по 2015 года в рейтинге Индекс восприятия коррупции (1-наиболее коррумпированный, 100-наименее), рассчитываемом международной некоммерческой организацией Transparency International, а также в коррупционным рейтингом Freedom House: Nations in Transit (1- низкий уровень коррупции, 7 - самый высокий):

График 1 наглядно демонстрирует, какие впечатляющие темпы избавления от коррупции удалось развить Грузии после прихода Михаила Саакашивили на пост президента в 2004 году. Динамика оставалась строго положительной вплоть до 2013 года, когда второй срок пребывания Саакашвили на президентском посту подошёл к концу, что делает возможным суждение о роли политического лидера в процессе антикоррупционного реформирования.

На графике 2, составленном на основе отчёта Freedom House: Nations in Transit, подобные колебания в 2013 году зафиксированы не были. По мнению экспертов Freedom House, Грузия медленно продвигается на пути полу-авторитарного реформирования в области противодействия коррупции, о чём свидетельствует её оценка в 4,5 балла с 2012 по 2015 годы, интерпретируемая как «Partially free» (англ. «частично свободный»).

Грузия оказалась на 55-м месте в мире по уровню коррупции среди 170-ти государств мира. Она по-прежнему считается одной из наименее коррумпированных среди бывших советских стран, хотя в 2013 году опустилась в рейтинге международной организации Transparency International на четыре пункта. Насколько серьезна сегодня в Грузии проблема коррупции, и как на нее повлияла смена власти в стране ? Мнения экспертов на этот счет разделились. Одни считают, что с этой проблемой в Грузии покончено, другие же отмечают: элитарная коррупция в стране по-прежнему процветает.

Грузия опустилась на четыре позиции по уровню восприятия коррупции по сравнению с прошлым годом. Сегодня она находится на 55-м месте по этому показателю. Исследования ежегодно проводит организация Transparency International. Среди государств бывшего Советского Союза Грузию опережают Эстония, которая заняла 28-е место, и Латвия - она получила 49-е место. Армения находится на 94-м месте, Молдавия - на 102-м, Белоруссия - на 123-м.

Исследование отражает степень распространенности коррупции в государственном секторе по шкале от 0 (самый высокий уровень восприятия коррупции) до 100 (самый низкий уровень восприятия коррупции). Индекс представляет собой комбинацию опросов и опирается на данные, собираемые различными организациями. По этой шкале лучшие показатели у Дании, Новой Зеландии и Финляндии, а худший - У Афганистана, Северной Кореи и Сомали.

Борьба с коррупцией и ее искоренение было основным достоянием экс-президента Грузии Михаила Саакашвили и "Единого национального движения". Бывшая власть особенно гордилась тем, что полицейские на улицах больше не берут взяток, коррупция искоренена в государственных органах, которые обслуживают население, в частности, в Доме юстиции, где происходит оформление документов на недвижимое имущество и выдача различных справок. Однако вся коррупционная система переместилась в высшие эшелоны власти. Ведь коррупция - это не только передача взятки в конверте, это еще и различные сделки с бизнесменами, получение доли в том или ином бизнесе путем давления на предпринимателей. Элитарная коррупция в Грузии цвела в период Эдуарда Шеварднадзе, а при Михаиле Саакашвили она достигла невиданного размаха. Была создана целая система по захвату имущества и предприятий. Руководителем и "идейным вдохновителем" этой системы был бывший министр юстиции Зураб Адеишвили. По заявлению специалистов, система была настолько хорошо продумана и организована, что и сегодня, спустя более года после смены власти в Грузии, огромное количество бизнесменов, у которых в период правления Михаила Саакашвили отобрали имущество, не могут вернуть его. А поскольку в процессе этих "сделок" участвовало и государство, то ответственность лежит на нем. Бывший премьер-министр Бидзина Иванишвили неоднократно заявлял, что если государство компенсирует всем пострадавшим бизнесменам их убытки, то госбюджет страны просто перестанет функционировать - о таких астрономических (в масштабах Грузии) суммах идет речь.

По поводу того, существует ли коррупция в высших эшелонах власти Грузии сегодня, мнения экспертов разделились. Так, эксперт по экономическим вопросам Александр Твалчрелидзе полагает, что в Грузии этой проблемы больше не существует, и исследования Transparency International скорее основаны на данных предыдущих лет. "Я не считаю это исследование объективным, - сказал Твалчрелидзе в интервью GeorgiaTimes . - Грузия должна быть не на 55-м месте, а входить в первую десятку, поскольку это одна из самых некоррумпированных стран мира. Да, сегодня перед страной стоят серьезные проблемы, экономика в упадке, высокий уровень безработицы. Но Грузия поставила себе целью интеграцию в ЕС, и должна выполнить эту задачу. Раньше такой реальной цели у нашей страны не было. Сегодня все должны засучить рукава и внести свой вклад в построение страны. Что касается коррупции, то, думаю, что об этом даже говорить не стоит - настолько эта проблема сегодня неактуальна для Грузии", - полагает эксперт.

Однако это мнение не разделяет эксперт по вопросам экономики Демур Гиорхелидзе . "Элитарная коррупция существовала в Грузии и при Михаиле Саакашвили, она существует и сегодня, - сказал Гиорхелидзе в интервью GeorgiaTimes . - Полагаю, что монополистские группы, которые управляли бизнесом при Михаиле Саакашвили, участвуют в этих процессах и сегодня. Много государственных структур очень хорошо освоились с этой системой и получают прибыль от контролируемых ими сфер. Бывшая власть страны добилась того, что искоренила коррупцию на бытовом уровне, однако получила то, что 70 процентов населения осталось без работы. А когда у человека нет работы и дохода, то о какой коррупции идет речь? Но я говорю о низшем уровне. А вот на высоком уровне при Михаиле Саакашвили она достигла невероятных размеров".

"Сегодня ситуация несколько улучшилась, но все не так просто. Ведь когда в стране не развиты политические институты, работа ведомств не прозрачна, появляется определенная опасность коррупции. Сегодня нами опять управляют не государственные институты, а определенные группы лиц. Сегодня по-прежнему не существует конкурсной системы приема людей на работу, не ценится профессионализм, нет подотчетности госструктур и мониторинга со стороны общества. В то же время, я бы не стал особо доверять этим индексам международных организаций. Мы неоднократно слышали в течение последних десяти лет, что Грузия по каким-то параметрам на первом месте в мире, а что мы имели в реальности, все прекрасно видят", - говорит Гиорхелидзе.

Эксперты полагают, что сегодня перед Грузией стоят намного более серьезные проблемы - это катастрофический уровень жизни в стране и полный коллапс экономики. Выбраться из этой пучины будет намного сложнее, нежели преодолеть коррупцию, или, как это делалось неоднократно, ее видимую сторону.

Михаил Вардзелашвили

В 2003 году Грузия была на 127 месте из 176 в Индексе восприятия коррупции Transparency Int. В прошлом году она была уже 44-й. За несколько лет власти решили проблему взяток: ни полицейские, ни чиновники, ни врачи их не берут. Нет в стране и "блата". Но коррупцию на самом верху искоренить не удалось

Ситуация в Грузии до начала реформ середины нулевых: при помощи родственных связей, знакомств и взяток можно было "решить" практически любой вопрос. Но молодым политикам, которые пришли к власти после "Революции роз", понадобилось всего несколько лет, чтобы коренным образом изменить положение.

В 2003 году Грузия занимала 127-е место в мировом рейтинге Индекса восприятия коррупции, который готовит правозащитная организация Transparency International. Этот рейтинг охватывает 176 стран. , показав наилучший результат за последние пять лет и обогнав такие страны, как Италия, Румыния, Греция, Чехия и Словакия. По оценкам и экспертов, и местных жителей, страна практически избавилась от коррупции на низовом уровне.

Что же именно произошло?

Грузинские реформаторы, по сути, ничего нового не изобрели. Просто дали понять чиновникам, и не только им: либо карьерный рост и высокие зарплаты, либо суровое наказание, поблажек не будет.

В следующие несколько лет в Грузии прошло много показательных процессов, фигурантами которых были чиновники, пойманные на взятках. Причем размер этих взяток значения не имел. Например, на экс-сотрудника мэрии Тбилиси и бывшего руководителя молодежного крыла правящей партии "Грузинская мечта" Отара Абесадзе завели дело за получение взятки в три тысячи долларов: ему грозит до девяти лет тюрьмы.

"Человеку, чтобы он не крал, надо, во-первых, дать долгосрочную идею: для чего он должен служить стране? И дать два основных стимула: биологический и материальный, – объясняет политолог Гия Хухашвили. – Материальный стимул – это более-менее нормальная зарплата. Биологический стимул – это страх перед потерей работы".

По словам политолога, именно такую комбинацию в середине нулевых и взял на вооружение экс-президент Грузии Михаил Саакашвили. Позже комбинация превратилась в пусть не совсем идеальную, но устойчивую систему, которая в Грузии работает до сих пор. Впрочем, сейчас, по словам Хухашвили, возникли риски, которые могут ее пошатнуть.

"Системного отката пока не произошло, но динамика движения, конечно же, настораживает, – говорит политолог. – Количество коррупционных завязок увеличилось: они и тогда были, мы всегда говорили об элитарной коррупции, о каких-то бизнес-интересах. Но это все было под высочайшим контролем. Но сейчас такие "завязки" люди начали снова решать и на местных уровнях".

Политолог Ника Читадзе подтверждает, что побороть коррупцию как систему на низовом уровне в Грузии все-таки удалось. Те же полицейские и врачи по-прежнему не берут взяток, нельзя "положить в карман" судье или чиновнику, на нижнем и среднем уровне в Грузии нет "блата" и "договорняков".

С этим соглашаются и жители страны.

"Наверно, какие-то факты коррупции имеются. Нет таких стран, где бы ее не было. Но сам я с подобным давно не сталкивался", – замечает
житель Тбилиси Бежан.

"Государство смогло победить коррупцию, как и криминал. Вон, машины оставляем без присмотра. Думаю, тут дело в страхе перед неизбежным наказанием", – соглашается с ним Гурам.

"Не могу сказать, что коррупция – это большая проблема, но тем не менее, определенные факты имеются. Но мы боремся, и надеюсь, окончательно ее искореним", – уверена Марехи из Тбилиси.

Читадзе проблему видит в другом: в том, что коррупционные связи остались на самом верху грузинской власти.

"Во многих министерствах отсутствовала прозрачность во время конкурсов и подбора кадров. Это было и во время предыдущих властей, это есть и при нынешней власти, к сожалению. Это непотизм, когда личные контакты играли решающую роль. Эта проблема существует в Грузии, и это большая проблема", – признает он.